Председатель Государственного Собрания — Курултая Республики
Башкортостан, д.ю.н., профессор
К новому качеству федеративных отношений
Общественность и население не только нашей республики, но и всей Российской
Федерации широко отмечают важное событие — 450-летие добровольного вхождения
Башкирии в состав России. Это основополагающая веха в истории отношений
башкирского народа с Российским государством. В 1557 году по инициативе
народов нашей республики на территории России возник первый дружественный
договорный союз, который по сути своей явился прообразом федерации.
Общественно-политическая значимость этого события подтверждена Указом
Президента Российской Федерации Владимира Владимировича Путина —
празднованию юбилея придан общероссийский государственный статус.
Подчеркивая историческое значение событий середины XVI века, глава
государства отметил: «Башкирия в то время играла очень важную роль на
рубежах России в качестве пограничной стражи». Празднование этой
знаменательной даты есть еще один повод поговорить о дальнейших путях
развития федерализма в нашей стране.
Судьба многонационального народа Башкортостана навечно связана с судьбой
России, и корни этих взаимоотношений уходят в далекий XVI век. Присоединение
нашего края к Российскому государству положило начало новому этапу в истории
страны — этапу формирования федеративных отношений на территории России.
По договору 1557 года башкирским родам были оставлены широкие права:
внутреннее самоуправление, вотчинное право на земли, свобода
вероисповедания; гарантировалась защита от территориальных притязаний. В
свою очередь, башкиры признавали себя подданными московского государя, брали
обязательство нести военную службу за свой счет и платить ясак. Исторический
опыт России свидетельствует о неэффективности государственного управления из
единого Центра без предоставления определенной самостоятельности регионам,
выраженной во властных полномочиях региональных субъектов власти. Даже в
унитарной дореволюционной России оперативное и эффективное управление
территориальными единицами осуществлялось с определенной степенью
децентрализации государственной власти, ее перераспределением между
различными уровнями власти за счет делегирования полномочий на места. А
сегодня мы можем говорить о творческом использовании нашим парламентом
определенных традиций, практическое применение которых в законодательной
деятельности способствует оптимизации происходящих процессов
государственного строительства в России.
Башкортостан имеет неповторимый исторический опыт двусторонних отношений. 3
августа 2007 года исполнилось 13 лет со дня подписания Договора Российской
Федерации и Республики Башкортостан «О разграничении предметов ведения и
взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти
Российской Федерации и органами государственной власти Республики
Башкортостан». Этот документ стал важнейшей вехой в установлении
современного конституционно-правового статуса республики. Договор закрепил
высокую степень экономической самостоятельности и качественные изменения,
произошедшие в общественных отношениях в ходе демократических реформ, создал
необходимые условия для активного конституционного процесса, дальнейшего
развития республиканского законодательства.
По своему значению двусторонний Договор 1994 года стал прямым логическим
продолжением договора 1557 года, а также известного Соглашения о советской
автономии Башкирии между Центральной Советской Властью России и Башкирским
правительством, подписанного в марте 1919 года, 85-я годовщина которого
широко отмечалась общественностью республики в 2004 году. Так что
современный правовой акт явился закономерным продолжением традиции
договорных отношений Башкирии с Россией. Он на многие десятилетия вперед
определил приоритеты и перспективы развития нашей республики. Договор оказал
и продолжает оказывать благотворное воздействие на экономическую,
социальную, политическую и духовную жизнь современного Башкортостана.
Согласно Конституции Российской Федерации выделяются три сферы предметов
ведения, две из которых прямо фиксируются в конституционном тексте (предметы
федерального ведения и предметы совместного ведения Федерации и её всех
субъектов), а к третьей применяется принцип «остаточной компетенции»
(предметы ведения субъектов Федерации).
Основной проблемой института совместной компетенции Федерации и её субъектов
была и остаётся неурегулированность порядка и процедур реализации
полномочий, входящих в данную сферу, как федеральными, так и региональными
органами государственной власти.
В соответствии с частью 2-й статьи 76-й Конституции РФ по предметам
совместного ведения Федерации и её субъектов издаются федеральные законы и
принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты
субъектов Российской Федерации. Из данной конституционной нормы видна
иерархичность актов федерального и регионального уровней: последние должны
приниматься в соответствии с первыми, однако, не очевиден водораздел в
правовом регулировании. Как далеко может простираться федеральное
законотворчество в рамках предметов совместного ведения? Что здесь остаётся
региональному законодателю? По нашему мнению, наиболее приемлемым вариантом
было бы принятие Основ федерального законодательства по предметам
совместного ведения, которые устанавливали бы базовые принципы, правила,
определённые направления, опираясь на которые парламенты субъектов Федерации
осуществляли бы детальное регулирование с учетом своей специфики. Это
намного облегчило бы работу региональных законодателей, федеральных и
региональных исполнительных органов государственной власти. Издание такого
акта решало бы главную задачу в системе федеративных отношений, а именно:
определение границ федерального участия в рамках предметов совместного
ведения Федерации и субъектов Федерации. В ряде случаев федеральный
законодатель уже идёт по этому пути, принимая федеральные законы об общих
принципах (к примеру, федеральные законы «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации», «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации», «Об общих принципах
организации и деятельности Ассоциаций экономического взаимодействия
субъектов Российской Федерации»). Однако анализ данных правовых актов
позволяет сделать вывод о том, что федеральный законодатель очень широко
трактует понятие «общие принципы», вдаваясь в чрезмерную детализацию тех или
иных сфер, которые с успехом могли бы быть урегулированы региональным
законодателем.
Как видим, разграничение полномочий остается самым сложным вопросом
федеративных отношений. В идеале в федеративном государстве предметов
совместного ведения вообще не должно быть, чтобы исключить «перетягивание
одеяла на себя». В этом вопросе необходима полная конкретика — компетенция
субъекта Федерации и компетенция федерального центра. Отсутствие ясного
разграничения приводит к тому, что предметы совместного ведения, как
правило, становятся компетенцией центра.
Поэтому мы считаем крайне необходимым заключение нового Договора о
разграничении полномочий. Сейчас многие положения Договора 1994 года носят
«спящий» характер. Мы хотим «оживить» Договор, сделать его работающим —
иными словами, задействовать полный объем возможностей, которыми располагает
республика. Поэтому депутаты Государственного Собрания — Курултая Республики
Башкортостан обратились к Президенту Российской Федерации с предложением
инициировать обновление Договора. Проект нового Договора о разграничении
полномочий между федеральным центром и Башкортостаном несколько лет назад
был подготовлен, но по ряду причин не рассматривался. Мы действуем в рамках
конституционного поля и ожидаем положительной оценки нашей инициативы со
стороны федерального центра и Президента Российской Федерации Владимира
Владимировича Путина.
Жизнь не стоит на месте, и федеральное законодательство развивается в
достаточно динамичном режиме. В последние дни 2004 года был принят
Федеральный закон № 199, которым внесены изменения в ряд законодательных
актов Российской Федерации, направленных на расширение полномочий органов
государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам
совместного ведения. Названный Федеральный закон предусматривает наделение
органов государственной власти субъектов Российской Федерации правами на
осуществление дополнительных мер по социальной защите населения при наличии
финансовых средств собственных бюджетов. Кроме того, субъекты получают
возможность участвовать в реализации полномочий Российской Федерации по
предметам совместного ведения и осуществлять дополнительные полномочия по
иным вопросам, если такая возможность предусмотрена в федеральных законах.
В последние годы Президент России Владимир Владимирович Путин, руководители
федеральных органов власти, как мне кажется, все больше проникаются мыслью о
необходимости передачи на места как можно больше властных полномочий. В
Послании Федеральному Собранию 2007 года глава государства прямо сказал, что
один из критериев политической культуры и развития общества — это увеличение
объема полномочий региональных и местных властей. Было отмечено, что
децентрализация полномочий в сфере государственного управления достигла в
России самого высокого за всю ее историю уровня. Так, только за последний
год субъектам Федерации были переданы важнейшие полномочия в области
градостроительства, лесного хозяйства, земельных и водных отношений, охраны
животного мира, а также в вопросах занятости населения. Со следующего года
региональные органы власти должны приступить к реализации полномочий в
области охраны и управления памятниками истории и культуры федерального
значения.
В целях обеспечения делегируемых полномочий планируется, что федеральный
бюджет передаст региональным администрациям 153 миллиарда рублей, а в
следующем году на это предполагается выделить около 200 миллиардов рублей.
Расширение полномочий субъектов Российской Федерации в правовом
регулировании общественных отношений, охватываемых предметами совместного
ведения России и ее субъектов, предъявляет особые требования к повышению
качества содержания региональных правовых систем. Принимаемые законы должны
адекватно отражать общественные потребности и базироваться на общих
стратегических направлениях государственной политики. В настоящее время на
первый план выходят требования соответствия законодательства долговременным
целям укрепления гарантий конституционных прав и свобод человека и
гражданина, а также полноты и качества правового обеспечения проводимых
реформ.
Требуют дальнейшего совершенствования также технология законотворчества и
экспертиза законопроектов. Одним из приоритетных направлений в повышении
уровня качества правовой системы Башкортостана, как нам представляется,
должен стать непрерывный анализ состояния и путей совершенствования
законодательства республики.
Перед законодателями субъектов Российской Федерации стоит важнейшая задача —
обеспечить условия для реализации проводимых в стране прогрессивных
преобразований. Это касается прежде всего таких значимых направлений, как
административная реформа, реформы государственного строительства и местного
самоуправления, реализация приоритетных национальных проектов в образовании,
здравоохранении, жилищных отношениях и сельском хозяйстве.
Необходимо построить работу по совершенствованию правовой системы субъектов
таким образом, чтобы законотворчество в регионах не отставало от новаций и
изменений федерального законодательства, а реализовывалось параллельно с
ним. Под пристальным вниманием региональных законодателей должны находиться
потенциально возможные изменения федеральных законов уже на стадии реальных
общественных настроений, на стадии законопроектов, вносимых в
Государственную Думу, во взаимосвязи с результатами мониторинга всех ранее
принятых законов и научного прогнозирования перспектив его развития на
необходимый срок.
В целом ближайшие годы потребуют интенсивного развития законодательства
Башкортостана, на наш взгляд, по следующим аспектам.
Во-первых, совершенствование законодательных основ государственности и
демократии республики, включающее правовые меры по реализации
административной реформы и повышению эффективности государственного
управления, развитию демократических институтов и гарантий прав свобод и
обязанностей граждан, укреплению правовых устоев экономической,
продовольственной, экологической, демографической безопасности
Башкортостана.
Во-вторых, реализация посредством правового инструментария активной
промышленной, инновационной и инвестиционной политики, сочетание
эффективного государственного регулирования и гарантированной
самостоятельности предпринимательства, всех хозяйствующих субъектов
независимо от их форм собственности.
В-третьих, интенсивное правовое регулирование социальной сферы путем
стимулирования трудовой деятельности, совершенствования оказания услуг
гражданам, усиления их социальной защищенности и гарантирования их законных
интересов.
В-четвертых, решение правовых вопросов охраны и рационального использования
земельных, водных, лесных и иных природных ресурсов, повышения роли
экологической составляющей всех сфер жизни общества и всех видов
человеческой деятельности.
Резюмируя все вышесказанное, можно сделать вывод, что российский федерализм,
опираясь на мировой и отечественный опыт, выработал определенные общие
принципы государственного устройства и управления. Это позволило в последние
годы законодательно обеспечить и успешно развивать демократическое правовое
федеративное государство с республиканской формой правления. Поиск
оптимальной стратегии развития многонационального государства привел к
необходимости более четкой разработки стратегии реформы властных структур и
методов совершенствования национальной политики и принципов федерализма.
Прямыми результатами такой политики стали проведение реформы местного
самоуправления и продолжающаяся административная реформа, поиск оптимального
распределения полномочий и предметов ведения между уровнями власти.
Россия накопила бесценный исторический опыт федерализма, основанный на
сохранении и приумножении духовно-культурных ценностей, национальных
традиций и этнических особенностей населяющих ее народов. И в условиях
многонациональности и поликонфессиональности населения Российской Федерации
единственный путь укрепления государства и общества — дальнейшая
федерализация общественных отношений с обеспечением их реальных
экономических основ.
В своем Послании Государственному Собранию — Курултаю Республики
Башкортостан президент нашей республики Муртаза Губайдуллович Рахимов
отметил: «2007 год объявлен в республике Годом 450-летия единства
Башкортостана с Россией. Судьбоносный выбор, сделанный нашими мудрыми
предками четыре с половиной столетия назад, определил дальнейшую жизнь и
перспективы края. С ним связаны все достижения современного Башкортостана,
сегодняшние помыслы и чаяния. Этот праздник, отмечаемый страной, явится
убедительной демонстрацией дружбы, братства и сотрудничества народов, всего
общества, огромным стимулом для многих добрых дел, уверенного движения по
пути прогресса».
Вы можете высказать свое суждение об этом материале в ФОРУМЕ ХРОНОСа
Баимов Р. Н., Бикбаев Р. Т., Евсеева С. В., Карпухин И. Е., Паль Р. В.,
Сулейманов А. М., Фенин А. Л., Филиппов А. П., Фролов И. А., Хрулев В. И.,
Чарковский В. В., Чураева С. Р., Шафиков Г. Г., Якупова М. М.
Редакция
Приемная - Иванова н. н. (347) 277-79-76
Заместители главного редактора:
Чарковский В. В. (347) 223-64-01
Чураева С. Р. (347) 223-64-01
Ответственный секретарь - Фролов И. А. (347) 223-91-69
Отдел поэзии - Грахов Н. Л. (347) 223-91-69
Отдел прозы - Фаттахутдинова М. С.(347) 223-91-69
Отдел публицистики:
Чечуха А. Л. (347) 223-64-01
Коваль Ю. Н. (347) 223-64-01
Технический редактор - Иргалина Р. С. (347) 223-91-69
