II Романовские чтения

2009 г.

РУССКОЕ ПОЛЕ

XPOHOC

ВВЕДЕНИЕ В ПРОЕКТ

ФОРУМ ХРОНОСА

НОВОСТИ ХРОНОСА

БИБЛИОТЕКА ХРОНОСА

ИСТОРИЧЕСКИЕ ИСТОЧНИКИ

БИОГРАФИЧЕСКИЙ УКАЗАТЕЛЬ

ПРЕДМЕТНЫЙ УКАЗАТЕЛЬ

ГЕНЕАЛОГИЧЕСКИЕ ТАБЛИЦЫ

СТРАНЫ И ГОСУДАРСТВА

ЭТНОНИМЫ

РЕЛИГИИ МИРА

СТАТЬИ НА ИСТОРИЧЕСКИЕ ТЕМЫ

МЕТОДИКА ПРЕПОДАВАНИЯ

КАРТА САЙТА

АВТОРЫ ХРОНОСА

Родственные проекты:

РУМЯНЦЕВСКИЙ МУЗЕЙ

ДОКУМЕНТЫ XX ВЕКА

ИСТОРИЧЕСКАЯ ГЕОГРАФИЯ

ПРАВИТЕЛИ МИРА

ВОЙНА 1812 ГОДА

ПЕРВАЯ МИРОВАЯ

СЛАВЯНСТВО

ЭТНОЦИКЛОПЕДИЯ

АПСУАРА

РУССКОЕ ПОЛЕ

II Романовские чтения

В. Ю. Карнишин

Пензенский государственный университет

Проблемы исследования реформирования губернского управления в позднеимперской России

Неотъемлемым компонентом внутренней политики позднеимперской России после событий 3 июня 1907 г. являлась реализация комплекса мер, нацеленных на формирование местного управления. Целесообразно выделить факторы, стимулировавшие внимание к разработке этой проблемы. Во-первых, речь шла о недостаточной эффективности деятельности властей в провинции в период революционных потрясений 1905–1907 гг. Как оказалось, ставка администраторов исключительно на использование насилия в условиях нарастающего радикализма и активизации общественного движения оказывалась неадекватной новым реалиям развития страны. В этой связи корректировка практики административного управления была достаточно очевидной для реалистически мыслящих политиков- прагматиков, к которым принадлежал П.А. Столыпин. Достаточно симптоматична эволюция его взглядов. Будучи саратовским губернатором, П.А. Столыпин нередко переоценивал авторитет местной власти. Так он приказал подвергнуть аресту на семь суток пристава, который не выполнил прекратить общественное собрание. Попытки оправдаться, что полиция ничего не могла предпринять, не убедили губернатора: «Я уверен, что чувство законности настолько развито среди саратовских обывателей, что большая часть публики исполнила бы требование полиции, основанное на законе»1 . Впоследствии, возглавив Совет Министров, П.А. Столыпин впервые сформулировал программу мероприятий, призванных обеспечить стабилизацию положения на местах. Речь шла о секретном циркуляре генерал-губернаторам, губернаторам и градоначальникам от 15 сентября 1906 г.2 Глава правительства осудил ставку на решение проблем исключительно силовым путем. Решительно осуждалась практика злоупотреблений в использовании войск. Чрезмерные по численности конвои, сопровождавшие губернаторов и чиновников в их командировках по губернии, усиленная охрана с использованием артиллерии были оценены как деяния, явно превышающие служебные полномочия. Особо отметим инициативу премьера, нацеленную на обязанность власти на местах опираться на активную помощь частных лиц, сочувствующих борьбе с революционным движением». Это отражало понимание П.А. Столыпиным необходимости учитывать новые реалии общественно-политического развития страны3 .

Во-вторых, еще до революции 1905–1907 гг. все большую остроту принимал вопрос об устранении «полного расстройства правительственной губернии». Концепции реформирования губернского устройства, по справедливому мнению П.Н. Зырянова, были сведены с учетом мнений губернаторов в общий свод до гибели министра внутренних дел В.К. Плеве, однако после его убийства, оставались вне должного внимания4 . Проблема преодоления кризисных явлений в функционировании местного управления рассматривается как важный элемент реформ П.А. Столыпина. В современной историографии методологический аспект нашел отражение в работах С.В. Любичанковского, обратившего внимание на то обстоятельство, что в исторической науке нет единого взгляда на содержание понятия «кризис государственной власти». Анализируя концепции устройства системы местного управления, выдвинутые П.Н. Зыряновым и Н.П. Ерошкиным, С.В. Любичанковский констатирует, что их авторы пришли к выводу об ограничении власти губернатора правами дворянства и учреждениями МВД5 . Отправными точками анализа проблемы С.В. Люби-чанковский признает представления А.А. Богданова о тектологическом кризисе организации и цепкой связи между элементами организованного комплекса, позицию А.Я. Авреха по вопросу сочетания корыстных и идейных начал в деятельности правительства позднеимперской России 1914–1917 гг., а также идеи академика Н.Н. Моисеева об иерархии целей в системе. Признавая новизну в постановке научной проблемы, тем не менее, приходится констатировать, что автор прав, самокритично признавая упрощенный характер сделанных наблюдений об определении уровня развития системного (внутреннего) принципа государственного учреждения в историческом исследовании.

Выводы другой работы С.В. Любичанковского6 представляются более обоснованными. Речь идет о формировании ряда суждений о степени эффективности местного управления, вызывающих полемику среди историков (выводы о всесилии государственной власти и повышении качества работы бюрократии, с которыми автор не согласен). Он справедливо отмечает, что «большинство органов управления были введены в систему государственной власти, таким образом, что гарантии принятия ими нужного губернатору решения отсутствовали… В результате широта подчиняющихся губернатору учреждений (более полутора десятков) оказалась обманчивой»7 Правомочно и другое суждение – о росте служебных преступлений, что являлось следствием их укрывательства и поощрения произвола8

В-третьих, изучение планов реформирования местного самоуправления может быть плодотворным с учетом социокультурного фактора. Нарастание общеполитического кризиса в стране не могло не повлечь перемен в отношении восприятия бюрократии не только у людей, вовлеченных в политическую жизнь. А.В. Репниковым в фундаментальной монографии тщательно проанализировано содержание критики чиновничества теоретиков консерватизма. Именно бюрократия в глазах консерваторов являлась «средостением», «заменяющим» в глазах монарха, что не могло не искажать царский идеал в народной среде9 .

Новые условия общественно-политической жизни обусловили вынужденность должностных лиц учитывать возросшую роль прессы, отражавшую различные точки зрения общества. В этой связи примечательно отражение на страницах газеты «Русь» конфликта между вятским губернатором С.Д. Горчаковым и вице-губернатором А.Ф. Шидловским10 . Вице-директор департамента общих дел МВД через три дня после публикации анонимной статьи, в которой содержались обвинения губернатора в злоупотреблении служебным положением, предложил губернатору дать объяснения. Достаточно симптоматично и письмо вятского губернатора в редакцию газеты «Русь» с опровержением информации, изложенной в статье.

Таким образом, разработка положений реформы местного управления и попытки ее реализации были отмечены комплексом факторов, определивших и судьбу П.А. Столыпина.

Необходимость реформы губернских учреждений была четко сформулирована в Записке, представленной на рассмотрение Совета Министров Министерством внутренних дел и одобренной 24 марта 1907 г. Николаем II. Впоследствии ее содержание стало основой разработанного Департаментом общих дел МВД законопроекта11 . В документе указывалось на недостатки местного управления: отсутствие единства управления и необходимого количества помощников, распыление обязанностей среди должностных лиц, несоответствие окладов служащих возросшему масштабу задач их деятельности12 . Впоследствии были разработаны Положения о правительственных участковых комиссарах и губернском управлении13 . Исчерпывающий анализ данных документов, проведенный в исследованиях П.Н. Зырянова, В.С. Дякина, К.И. Могилев-ского14 избавляет нас от необходимости дать полную характеристику содержательной части положений.

Масштабность предполагаемых перемен, действительно, была очевидной. Речь шла о ликвидации инстанций на уровнях губерний и уездов (финансового, военного и других ведомств) с объединением всех гражданских властей, создании губернского совета, ликвидации институтов уездного предводителя дворянства и земского начальника с заменой их новыми – начальника уезда и участкового комиссара. Между тем, П.Н. Зыряновым и В.С. Дякиным обращалось внимание на ряд дефектов намеченных мероприятий, свидетельствовавших об отличиях в правовом мировоззрении либералов и чиновников, не признававших ценностей и правовых норм, утвердившихся в деятельности аналогичных учреждений западноевропейских стран15 .

Каково же было отношение к реформам местного управления в провинциальной среде? Дальновидная часть местной элиты не могла не осознавать двойственного положения губернатора, починявшегося императору и министру внутренних дел. Р. Роббинс констатировал, что «в то время, как статус губернатора, как наместника царя, возрастал, позиция начальника губернии в глазах людей и администрации все больше сводилась к нему как к простому исполнителю»16 . Губернатор был обязан брать на себя решение вопросов, которые могли быть прерогативой местного управления.

Выступая при открытии 20 ноября 1908 г. второй сессии общего присутствия Совета по делам местного хозяйства, П.А. Столыпин доказывал необходимость устранения негативных последствий ведомственной политики, отразившейся в концентрации власти в руках губернаторов. Во-вторых, намечалось создать условия для прекращения трений между администрацией и органами самоуправления. В-третьих, предполагалось привлечь к разрешению в Совете спорных проблем представителей общественности17 .

В выступлении П.А. Столыпина местное дворянство усматривало шаг, способный внести дестабилизацию в систему местного управления и, в конечном счете, посягавший на прерогативы монарха и «первого сословия». Намерение возложить ответственность на назначаемого начальника уездного управления и упразднение должности земского начальника не могло не задеть корпоративных амбиций дворянского сословия.

Интерпретируя положения проекта губернской реформы, саратовец Э.А. Исеев эмоционально заявил, что ее смысл заключается в том, чтобы «местное представительство было совершенно устранено, и когда из Петербурга будет дан по камертону известный тон, он отразился бы, начиная с губернатора, и кончая последним урядником»18 . Более категоричен в оценке был пензенский землевладелец А.Л. Цитович, возвестивший об угрозе некоей автономии губернатора от МВД

и самого правительства19 .

Атаки на правительство шли под аккомпанемент славословий дворянства. Признания в том, что его экономическая мощь ослабла, не давали, однако повода сомневаться в значимости «службы по обязанности, а не по найму». Симби-рянин В.Н. Ознобишин, сравнивая чиновника с наемником, процитировал строку из Евангелия: «Наемник не есть пастырь божий». Проекты реформы были оценены как имеющие «революционный характер», а правительственная политика определялась как результат банкротства бюрократии, которая «не добившись успехов в законотворчестве в Государственном совете и Государственной думе», стремились якобы «вытащить дворян из системы местного управления и занять освободившееся место»20 .

Таким образом, восприятие местным дворянством реформаторских инициатив отражало утрату идеалов традиционного общества, резкое повышение уровня социальных ожиданий и требований21 . В конечном итоге, судьба проектов преобразований осталась заложницей комплекса факторов, отражавших противоречия российского модернизационного процесса.

Примечания

1 Русские ведомости. 1905. 17 января.

2 ГАРФ, ф. 1463, оп. 3, д. 181.

3 Вместе с тем, необходимо принимать во внимание различные интерпретации содержания секретного циркуляра от 15 сентября 1906 г., рассмотренные А.П. Бородиным (Бородин А. П. Столыпин. Реформы во имя России. М., 2004. С. 55–57).

4 Зырянов П. Н. В ответ на революционные потрясения: административные реформы начала XX в. // Административные реформы в России: история и современность / под ред. Р. Н. Байгузина. М., 2006. С. 296.

5   Электронный ресурс. Режим доступа: www.intelros.ru/2007/08/20/ print:page,1,s_v_ljubichankovskijj_krizis_gosudars…

6 Любичанковский С. В. Мифы об эффективности местного государственного управления позднеимперской России и их критика // Вестник Оренбург. гос. ун-та. 2006. ¹7. С. 99–105.

7 Там же. С. 102.

8 Там же. С. 104.

9 Репников А. В. Консервативные концепции переустройства России. М., 2007. С. 165, 166.

10 «Смущение в центре губернской светской власти обостряется». Документы Госархива Кировской области о конфликте вятского губернатора С. Д. Горчакова с вице-губернатором А. Ф. Шидловским. 1907 г. / публ. С. В. Любичанковского // Отечественные архивы. 2007. ¹ 2.

11 П. А. Столыпин: Программа реформ. Документы и материалы. Т. 1. М., 2003. С. 715.

12 Там же. С. 263.

13 Там же. С. 325–352.

14 Зырянов П. Н. Социальная структура местного управления капиталистической России // Исторические записки. Т. 107. М., 1982. С. 226–302; Он же. В ответ на революционные потрясения: административные реформы начала XX века. // Административные реформы в России: история и современность. М., 2006. С. 259–319; Дякин В. С. Самодержавие, буржуазия и дворянство в 1907–1911 гг. Л., 1978; Он же. Реформы П. А. Столыпина // Власть и реформы. От самодержавия к Советской России. М., 2006. С. 536–560; Могилевский К. И. Столыпинский проект уездной реформы в Совете по делам местного хозяйства // Долг и судьба историка : сб. ст. памяти д-ра ист. наук П. Н. Зырянова. М., 2008. С. 151–179.; Он же. Столыпинские реформы и местная элита: Совет по делам местного хозяйства (1908–1910). М., 2008.

15 Дякин В. С. Реформы П. А. Столыпина. С. 550–551.

16 Robbins R. The Tsar’s viceroys. Russian Provincial Governors in the Last Years of the Empire. Ithaca and London, 1987.

17 Доклад Совета объединенного дворянства по вопросу об изменении положения губернаторов согласно проекту правительства о преобразовании общего учреждения губернского. Спб, 1909. С. 9–10.

18 Труды VI съезда уполномоченных дворянских обществ 32 губерний. Спб, 1911. С. 139.

19 Там же. С. 142.

20 Там же. С. 112.

21 Баринова Е. П. Российское дворянство в начале XX века: социокультурный портрет. Самара, 2006. С. 323.

II Романовские чтения. Центр и провинция в системе российской государственности: материалы конференции. Кострома, 26 - 27 марта 2009 года / сост. и науч. ред. А.М. Белов, А.В. Новиков. - Кострома: КГУ им. Н.А. Некрасова. 2009.

ХРОНОС: ВСЕМИРНАЯ ИСТОРИЯ В ИНТЕРНЕТЕ

ХРОНОС существует с 20 января 2000 года,

Редактор Вячеслав Румянцев

При цитировании давайте ссылку на ХРОНОС